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新年伊始，为贯彻落实党中央、国务院关于维护税制统一性、保障市场公平竞争的决策部署，国家税务总局再次明确要加力纠治违规招商引资中的涉税问题，坚决抵制各类通过税收优惠“搞特殊”、破坏税制统一性的行为，重点防治“开票经济”等乱象扰乱市场正常秩序。从中央经济工作会议点名批评到全国税务工作会议专项部署，“开票经济”已成为当前财税监管、市场秩序维护的核心治理对象。

这种现象不只是经济逻辑出现了严重偏差，更是触碰了法律红线、违背了市场规律的危险行为。其背后往往隐藏着虚开发票、偷逃税款、编造虚假经营数据等违法行为，不仅扭曲了企业的真实经营状况，让市场无法准确反映企业的竞争力，还破坏了“公平竞争、优胜劣汰”的市场环境，严重阻碍了经济从“规模扩张”向“质量提升”的转型。

“开票经济”的本质：法律套利的危险游戏

所谓“开票经济”，是指部分地方为达成经济、财政收入或招商考核指标，突破财政体制与税法边界，通过财政返还、奖补等手段，吸引无实体、无人员、无真实业务的空壳企业落户，仅凭数字操作营造经济繁荣假象。这种畸形的发展模式，存在三个方面的违法问题：

一是违反税收法定原则。税收的开征、停征，以及减税、免税、退税、补税等事宜，均需依照法律规定执行。地方政府搞“政策洼地”，大比例返还税收，其实是在变相行使不属于地方的税收处置权。在某些地方政府实施的税收返还政策中，当返还比例高达80%、90%甚至完全返还时，税收的强制性、无偿性、固定性可能会受到削弱。

二是违反财政公平原则。从行政法的视角来看，违规引税返税行为损害了公平竞争权。享受税收返还的空壳企业与承担足额税负的实体企业，在市场竞争中处于不对等的地位，进而形成了“劣币驱逐良币”的恶性循环。这种运用行政权力扭曲市场的行为，直接对公平竞争的市场法则构成了挑战。

三是违反政府诚信原则。部分地方政府作出的返还承诺，因其本身“违法”而无效，一旦发生纠纷，企业的权益根本无法得到保障。更让人警惕的是，一些犯罪团伙为骗取财政补贴和税收返还，批量注册空壳企业，形成“注册—领票—虚开—收款”的黑色链条，让地方政府在不知情中成了违法行为的“帮凶”。

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“开票经济”的治理难题：为何明知故犯屡禁不止

从行政法的角度分析，“开票经济”之所以屡禁不止，根源在于地方政府所面临的三个治理难题。

首先是考核导向存在偏差。部分领导干部陷入“数据至上”的政绩误区，招商考核过度聚焦签约金额、企业注册数量，却忽视了实缴税收、就业带动、产业培育等核心指标，短视行为随之滋生。为追求漂亮的数字报表，即便明知是虚假繁荣，也要给数据“注水”。即便清楚是空壳企业，也争相引进，法治原则在数字政绩的重压下不断妥协。

其次是区域竞争陷入恶性循环。在招商引资的激烈角逐中，各地深陷“你不优惠我就优惠”的内卷困境。从土地出让金减免、税收返还到财政补贴，优惠力度层层加码，甚至为了留住个别大企业，不惜出台突破法律法规限制的“土政策”。明明知道违规返税是短期吸引企业落地、长期造成地方财政收入流失与产业结构畸形的饮鸩止渴之举，却不敢率先停手，唯恐企业流失、考核落后。最终导致法治底线一降再降，政策洼地越挖越深，这种无序竞争严重损害了全国统一的市场秩序。

再者，跨部门监管协同过程中存在明显的信息壁垒问题。税务、市场监管、金融等关键监管部门之间的数据系统缺乏有效对接，信息无法实时共享，导致监管链条中出现了难以填补的缝隙。部分企业利用区域间监管信息差进行跨区域操作，例如在甲地注册公司并开具发票，却将实际经营运作转移至乙地，通过这种跨区域套利手段玩转“数字魔术”。监管部门因信息不互通而难以形成有效的打击合力，无法及时追踪企业的真实运营轨迹，致使空壳企业得以在这种信息盲区中钻空子、有机可乘。

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从“政策洼地”到“制度高地”：法治化治理的破局办法

纠治“开票经济”，关键在于实现从“政策招商”到“制度招商”的观念转变。真正能够吸引企业的，并非可以讨价还价的“政策红包”，而是稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境。

宁波作为首批沿海开放城市，近年来在法治政府建设方面做了不少探索。这次有奖发票试点得到广泛好评，就是因为它用法治思维激活消费、规范市场，走的是“法治引领+市场共治”的正道。这和违规返税的“歪路”形成鲜明对比。前者靠制度激发活力，后者靠规则套利追求一时虚高。前者构建政府、企业、消费者之间的契约共识，后者侵蚀政企互信的根本基础。

从更深层次看，纠治“开票经济”需构建三道法治防线：其一，以科学的考核“指挥棒”引领正确政绩观，将发展成果是否真正转化为群众的获得感、幸福感作为检验标准。其二，以刚性的制度“防火墙”规范政府行为，使“法无授权不可为”成为地方政府的行动自觉。其三，以协同的监管“一张网”堵塞制度漏洞，让空壳企业在数据共享、信息联通的监管网络中无所遁形。

走出“开票经济”的误区，意味着让地方发展回归正轨，确保政绩考核不再受数字绑架。企业应有信心，无论选择在何处落户，都能享受到统一的市场规则、公平的竞争环境和稳定的政策预期。这种“制度红利”比任何违规返还都更具吸引力。只有坚持法治底线，让发展回归本源，经济才能持续健康发展。

（张亮：宁波大学法学院教授、东海研究院研究员，法学博士，宁波市甬江人才工程创新人才，兼任中国法学会行政法学研究会理事、浙江省法学会行政法学研究会副会长）

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